De toekomst van de public Controller

Auteur: Prof. dr. Caren A. van Egten RA.
Functie: Hoogleraar aan Zijlstra Center van de faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde van de Vrije Universiteit van Amsterdam.

De functie van een public controller is de afgelopen tien jaar enorm geëmancipeerd. De vraag is in welke richting de toekomstige controlfunctie zich gaat bewegen nu er zowel binnen als buiten het vak nieuwe vragen, eisen en organisatieconcepten ontstaan. Dus, wat is de waarde van public control? Het is een uitdaging voor de controller om vanuit een gedegen bedrijfseconomische kennis professioneel mee te denken in de beleidvoorbereiding en –uitvoering.

De public controller kan worden gedefinieerd als een coördinerende functie in een publieke of maatschappelijke organisatie, waarin het management wordt geadviseerd bij het plannen van de maatschappelijke en financiële resultaten, bij het ontwerpen en implementeren van het managementcontrolsysteem en bij het afleggen van rekenschap. De functie kan binnen organisaties op verschillende wijze vorm zijn gegeven. De public controller is voor de organisatie onderzoeker, analyticus, criticus en informatieverstrekker. De primaire en ondersteunende processen in de organisatie worden door de public controller bestudeerd en er vindt op een afstandelijke, onbevooroordeelde en daarmee gewetensvolle wijze rapportage plaats over de bevindingen aan het management (Van Egten & Veldman, 2006).


Belangrijk kenmerk in deze definitie is dat de controller niet de figuur is die verantwoordelijk is voor de transactieverwerking, maar de figuur die het management op allerlei mogelijke wijzen bij de besluitvorming ondersteunt. Voor zowel de private als de publieke en maatschappelijke sector geldt dat de controller in de meeste gevallen veel aandacht schenkt of moet schenken aan de transactieverwerkende processen. Tegelijkertijd neemt vanuit het management de vraag naar ondersteuning bij de besluitvorming (inhoudelijk, strategisch) echter toe. Deze vraag komt niet zozeer voort vanuit de wens om bedrijfseconomische modellen per se toe te passen, als wel vanuit ontwikkelingen als vereenvoudiging van wetgeving, administratieve lastenverlichting, vergroting bestuurlijke vrijheid en ‘meer kwaliteit met minder mensen’ (Minderman 2008). Internationaal zien we de rol van de overheid veranderen en daarmee ook de organisatie en bedrijfsvoering (zie onder andere Talbot 2001, p. 181). Veranderingen in primaire en ondersteunende processen in het publieke domein hebben directe gevolgen voor de toekomst van de controller.


Primaire processen: veranderende aard


Een van de doelstellingen van het ministerie van Economische Zaken is het streven naar een sterker innovatievermogen van de Nederlandse economie vanuit de gedachte dat moderne economieën concurreren op kennis en innovatie[1]. De minister voelt zich verantwoordelijk voor optimale innovatiecondities voor bedrijven, de uitvoering van innovatiestimuleringsmaatregelen en samen met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) voor een goede samenwerking tussen kennisinfrastructuur en bedrijfsleven. Belangrijke opmerking van de minister in de Begroting 2007 (voetnoot 12, pg. 33) is dat het ministerie van Economische Zaken ondersteuning op maat levert. De vormen die ter stimulering worden gebruikt, variëren van fiscale afdrachtkortingen, via innovatievouchers, prestatiecontracten met dertig individuele bedrijven, subsidiëring van adviesinstellingen ten behoeve van de bedrijven, tot het uitgeven van innovatieve opdrachten op maatschappelijke thema’s aan het bedrijfsleven[2]. Dit voorbeeld van het ministerie van Economische Zaken geldt ook voor vrijwel alle andere sectoren van het publieke domein (denk ook aan onderwijs en veiligheid). Ook daar leeft de behoefte om tot situationele afspraken met uiteenlopende partijen te komen; geen subsidies maar contracten lijkt de tendens. Was het tot voor kort goed gebruik om beleid generiek, geharmoniseerd en vrij gedetailleerd te reguleren, op dit moment zie je op tal van fronten differentiatie, specialisatie, individualisering en dus maatwerk ontstaan.

Maatwerk betekent situationeel acteren en dat wil zeggen:

  • het inleven in de situatie, de uitgangspunten, de normen en waarden, de ambities van de ander (of dit nu een medeoverheid of een privaat persoon betreft) en waar mogelijk daarop aansluiten;
  • het vormen van een beeld of de relatie in het licht van de geambieerde doelstellingen de juiste relatie is;
  • het vaststellen van individuele afspraken over de resultaten en de wijze waarop daarover verantwoording wordt afgelegd.
  • De doelgroep kan één bedrijf, één organisatie zijn. In de praktijk betekent dit dat op individueel niveau, en daarmee situationeel bepaald, contracten worden afgesloten.


De volgende vragen zijn dan welke afspraken in het contract worden gemaakt en hoe de verantwoording plaatsvindt. Stelt de overheid eisen aan de besteding van de middelen en aan de te behalen resultaten of formuleert zij in meer algemene termen de prestatie en de tegenprestatie? Public controllers kunnen vanwege hun bedrijfseconomische expertise aan de voorkant van het proces toegevoegde waarde hebben bij het (leren) kennen van de opdrachtnemer op een verscheidenheid aan aspecten. Zo kunnen zij bijdragen aan het beoordelen van plannen en verantwoordingen, het uitvoeren van peer reviews en het in ogenschouw nemen van macro-ontwikkelingen en de consequenties daarvan.

Een betekenisvolle beoordeling aan de voorkant van het proces betekent ook dat de controle achteraf gebaseerd kan zijn op vertrouwen totdat het tegendeel is bewezen (Cools, 2005).

Kortom, maatwerk betekent aan de voorkant het werk goed doen om aan de achterkant zo min mogelijk werk te hebben. De public controller kan vanuit deze bestuurlijke en beleidsmatige veranderingen in de primaire processen op twee niveaus meerwaarde hebben:
Op het eerste niveau betreft dat de ontwikkeling van een managementcontrolsysteem voor het ontwerpen en uitvoeren van het beoogde beleid in het algemeen. Hoe bestuur en beheers je maatwerk binnen een beleids- en een uitvoeringsorganisatie?

Op het tweede niveau betreft het de inbreng in casespecifieke situaties:

  • Hoe beoordeel je de individuele relatie ‘doelstelling en middelen’: de public value?
  • Hoe beoordeel je de opdrachtnemer op de criteria rechtmatige, doelmatige en effectieve uitvoering van de beoogde doelstelling?
  • Wat zijn de risico’s en waaraan moet de opdrachtgever (organisatorisch) voldoen opdat in beginsel op systeemniveau een oordeel kan worden gevormd?
  • Op welke wijze stem je de te nemen maatregelen om te besturen, te beheersen en te verantwoorden af op de organisatie van de opdrachtnemer opdat én de administratieve last wordt beperkt én het onderlinge vertrouwen kan ontstaan?
  • Bij wie, waarom en wanneer wordt het instrument ‘monitoring & auditing’ toegepast? Is dit van toepassing op een individuele case of is er sprake van een beleidsthema in het geheel?


Controllers en beleidsmakers die elkaar in het beantwoorden van deze vragen vinden en daarbij gebruikmaken van elkaars expertise ontwikkelen een nieuwe werkwijze die recht kan doen aan én maatwerk én aan de reductie van het aantal medewerkers in de publieke dienst.


Ondersteunende processen: nieuwe bedrijfstak


Ook in de ondersteunende processen is veel gaande, waardoor de rol van de controller verandert. De veranderingen in de sfeer van de ondersteunende processen (financiën, personeel en ICT) kunnen worden gekarakteriseerd als individualisering en veralgemenisering tegelijkertijd. De informatietechnologie is daarin een niet te onderschatten factor. De individualisering is gelegen in de mogelijkheid om als persoon zelf snel en goed te kunnen beschikken over allerlei soorten gegevens. Veel gegevens van uiteenlopende aard zijn voor vele gebruikers vanuit vele databases beschikbaar. In de afgelopen jaren zijn deze processen steeds verder geconcentreerd en daarmee veralgemeniseerd (overigens zonder aan detaillering in te boeten) en is het een deskundigheid op zich geworden om servicecentra op het gebied van financiële gegevens, personele gegevens en ICT-beheer en –onderhoud efficiënt en effectief te leiden.

Op dit moment zie je een geheel nieuw dienstverlenend bedrijf ontstaan waarin activiteiten van de staf worden ondergebracht. Zoals in het verleden de schoonmaak, de catering en de salarissen zijn uitbesteed aan afzonderlijk daarin gespecialiseerde bedrijven, zo zal ook de verwerking van gegevens een eigen specialisme worden. Voor controllers kan dit betekenen dat:

  • Zij het management van de servicecentra ondersteunen bij het inrichten van een managementcontrolsysteem gericht op het monitoren van de operationele excellentie en de financiële resultaten van de organisatie;
  • zij als deskundige medewerkers bijdragen aan het efficiënt en effectief uitvoeren van de veelal administratieve processen binnen de servicecentra;
  • zij in de beleids- of uitvoeringsorganisaties (die dit werk hebben uitbesteed aan de servicecentra) met de resultaten van het werk van de servicecentra hun controlwerkzaamheden uitvoeren.


Deze ontwikkeling speelt zich af tegen de achtergrond van een specifieke bezuiniging op de ondersteunende processen: een situatie waarin de public controller met zijn expertise prima toegevoegde waarde kan leveren.


Consequenties voor de professional


Jeremy Hope (2006) betoogt in zijn boek ‘Reinventing the CFO’ dat alle ontwikkelingen in wet- en regelgeving (waaronder Sarbanes-Oxley) naar aanleiding van de grote fiasco’s (Ahold, Enron) ertoe hebben geleid dat CFO’s veel aandacht moesten schenken aan transactieverwerkende processen of systemen van budgetteren. Daarnaast betoogt hij dat zij te weinig tijd hebben voor de activiteiten die waarde in de organisatie toevoegen; het uitvoeren van analyses ter ondersteuning van de besluitvorming en het beschikbaar stellen van bedrijfseconomische expertise bij het aangaan van nieuwe relaties.

In de publieke sector is dit in wezen niet anders. Het toevoegen van waarde vanuit de bedrijfsvoeringprocessen en het acteren in processen die waarde toevoegen, is ook voor de public controller de uitdaging voor de komende jaren. Daarbij kan de controller zich in termen van omslag van eigen werkzaamheden richten op vier thema’s:

  • De (her)ontwikkeling van een goed managementcontrolsysteem (inclusief risicoanalyse) op de uitvoering van de primaire en de ondersteunende processen, waaronder het besturen en beheersen van de toegenomen variëteit in de uitvoering van die processen.
  • De beoordeling van de resultaten van de organisatie in relatie tot de middelen en het strategisch adviseren van het management op dit terrein.
  • De inrichting van de voorkant van het maatwerk (van de individuele case bij de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid) teneinde vertrouwen op te bouwen in de sfeer van de daaropvolgende uitvoering.
  • De inrichting van de administratieve processen gericht op operationele excellentie binnen de servicecentra.


De public controller kan daadwerkelijk met de kennis van controlsystemen, accountingtechnieken, businessmodellen, financieringsarrangementen, bestuurlijke organisatieconcepten en beleidsprocessen toegevoegde waarde tonen (Traas, 1997). De public controller als analyticus, als onderzoeker, kan de verantwoordelijke beleidsadviseur aanvullende inzichten bieden over de vormgeving van de afspraken met de opdrachtnemer. Dit type ex ante beoordelingen van de opdrachtnemer komt binnen het publieke domein nauwelijks voor en dat is jammer. In deze zin zou er meer van een ontkokering van beleid en bedrijfsvoering sprake moeten zijn. Ten slotte zijn alle public controllers gehouden om de ‘public value’ van de eigen werkzaamheden tegen het licht te houden. Op korte termijn is ook daar, gelet op alle ambities, een stevige inbreng nodig.


Literatuur


Cools, K. (2005). Controle is goed, vertrouwen nog beter, Van Gorcum.
Egten, C.A. van (2008), De uitdaging van de public controller: professioneel meedenken in beleid en
uitvoering
, in: Gradus, R.H.J.M., e.a. De waarde van de public controller, Den Haag, p. 161 e.v.
Egten, C.A. van & W. Veldman (2006), De controlfunctiein de publieke en non-profitsector. Een modernefunctie met perspectief bij publieke en maatschappelijke organisaties, Sdu uitgevers, Den Haag.
Hope, J. (2006) , Reinventing the CFO. How Financial Managers Can Transform Their Roles en Add Greater Value, Harvard Business School Press, Boston.
Minderman, G.D. (2008), Legitimatie en Verankering: uitdagingen voor de maatschappelijke ondernemer, VU Public Controllingreeks, Amsterdam.
Talbot, C. (2001), UK public services and management (1979-2000). Evolution or revolution?, The International Journal of Public Sector Management, p. 281- 303.
Traas, L. (1997), Management accountants/controllers onder de maat?, Tijdschrift Financieel Management, juli-augustus.


[1] Begroting 2007, ministerie van Economische Zaken, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30800 hoofdstuk XIII, nr. 2 pagina 33 en verder.
[2] Zie voor een overzicht pagina 40 van de begroting 2007 van het ministerie van Economische Zaken.